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“新基建”的主要特征、规模测算及影响因素分析

一、“新基建”的内涵与特征

“新基建”是以新发展理念为引领,以技术创新为驱动,以信息网络为基础,面向高质量发展需要,提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。随着技术、经济发展条件成熟和相应业态的蓬勃发展,2018年以来,“新基建”逐渐成为我国经济建设的重点。2020年4月20日,国家发改委首次明确了“新基建”的概念与范畴,主要包括三方面内容:一是信息基础设施;二是融合基础设施;三是创新基础设施。

可以看出,与传统基建相比,“新基建”既有传统基建的基础性、公共性、通用性,又有自身独特性。

“新基建”的主要特征、规模测算及影响因素分析

(一)从发展导向看,“新基建”侧重于调结构、补短板,有助于推动经济转型升级

当前,我国总体上已进入工业化后期阶段,传统基建边际收益已经趋于递减,虽然短期内仍然能够起到一定扩大内需作用,但对我国的经济结构优化作用有限。与传统基建不同,“新基建”侧重于投资5G网络、大数据中心、工业互联网等新兴领域,主要面向新产业、新业态和新模式,以技术创新为驱动,科技化的发展导向能够促进经济结构优化,推动产业转型升级。此外,“新基建”的发展将会对传统基建形成补充,融合基础设施是传统基础设施升级的主要方向,其通过助力传统基础设施的智能化改造,拓展传统基础设施服务空间范围,提高传统基础设施的运行效率。

 

(二)从投资优势和基础看,“新基建”具有明显的政策优势和实施基础

一方面,顶层设计密集出台,“新基建”投资政策优势明显。2020年1月国务院第四次常务会议提出要出台信息网络等新型基础设施投资支持政策;2月中央全面深化改革委员会提出要以整体优化、协同融合为导向,统筹存量和增量、传统和新型基础设施发展,打造集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系;3月中央政治局常委会指出要加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度,同时注重调动民间投资积极性;4月中央政治局会议提出要积极扩大有效投资,实施老旧小区改造,加强传统基础设施和新型基础设施投资,促进传统产业改造升级,扩大战略性新兴产业投资。另一方面,各地区纷纷跟进,加大了对于各基建项目尤其是新型基础设施建设的投入力度。如2020年广东省共安排重点项目1230个,总投资5.9万亿元,年度计划投资7000亿元,其中基建项目聚焦城际轨道、5G通信等;江苏2020年计划实施重大项目220个,与“新基建”相关的项目占比超过两成;重庆2020年首轮新基建项目集中开工,总投资815亿元,涵盖5G网络、数据中心、人工智能等多个领域。

 

(三)从参与主体和资金来源看,“新基建”的参与主体更加多元化,“政府资金+社会资本”有望成为主要融资模式

在参与主体方面,与传统基建不同,“新基建”的项目性质决定了参与主体更加多元。新基础设施更加依赖于市场,更多项目将由具备技术能力的市场主体通过市场化模式进行商业化实施。如5G、工业互联网等细分领域的龙头公司中有不少是民企;我国最大的几家数据中心,主要由大型互联网公司及上市公司运营;充电桩也多依靠风投、私人企业和新创企业来参与。在资金来源方面,“新基建”对社会资本有着很强的吸引力,利用民营企业、外资企业的灵活性和创新性,政府只需补足社会资本的缺口即可,“政府资金+社会资本”的融资方式大幅提升了投资效率。如北京市规定,为多渠道筹措资金,以民间投资为主的社会投资项目投资占比不低于70%。

 

二、“新基建”重点领域投资规模测算及影响效应

(一)重点领域投资规模测算

“新基建”属于新生事物,涵盖范围广,目前国家尚未出台明确统一投资规划和具体行业明细。为便于测算当前及未来一段时间的投资规模及其影响,本文根据公开资料,选取“新基建”中最具典型代表意义的5G、大数据中心等七大重点领域,分项测算其投资规模。

从表2看出,包括5G、大数据中心、工业互联网、人工智能、特高压、新能源汽车充电桩、城际高速铁路等在内的七大重点领域2020年投资大约在2万亿元左右,这还不包含如重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新等其他“新基建”领域的投资。按2019年我国基建投资规模18.2万亿计算,“新基建”在全部基建投资规模中占比至少为11%左右。

未来五年,随着国家相关配套政策的逐步完善和各地区“新基建”项目的不断推出,与“新基建”相关的投资增速有望进一步提高,投资占比也可能达到两位数,部分细分领域甚至更高。“新基建”投资占比有望从当前的10%左右,逐步提高至15%甚至20%左右,“新基建”将在全部基础设施领域占据越来越重要的地位。

 

“新基建”的主要特征、规模测算及影响因素分析

(二)预期影响效应

一是从短期看,“新基建”的乘数效应高,更易促进消费和拉动内需。与传统基建不同,“新基建”的推进需要更多地依靠国内企业的研发与生产。因此,“新基建”投资支出的“漏损”更小,乘数更大,实施过程中将产生长期性、大规模的投资需求,对国内经济有更强的拉动力。以5G为例,据信通院研究测算,5G将在未来五年带动1.2万亿建设投资,撬动产业链整体投资接近3.5万亿元。如果算上“5G+百行百业”的投资和消费拉动效应,工信部估算1个单位的5G建设投资可以拉动6个单位的经济增长,外溢效应明显。另外,“新基建”涉及的产业链条长,对消费的拉动也同样显著。如在5G、工业互联的带动下,从2019年三季度开始,手机、集成电路、工业机器人等产量和销量都得到了明显提振。

二是从中期看,推动科技进步和运用,为我国数字经济发展提供新动能。“新基建”所涉及的 5G、大数据和人工智能等领域都属于科技前沿,加码“新基建”投资可激发各界对相关科技研发投入的积极性,有利于社会全要素生产率的提高。数字经济的发展,必须要有相应的数字化基础设施作为基础和保障。当前以新一代信息技术和以数字化为核心的“新基建”正在成为全球产业竞争和投资布局的战略高地。大力发展“新基建”,为我国数字经济发展奠定重要基础。

三是从长期看,“新基建”项目有助于提升政府治理体系和治理能力。一方面,“新基建”所涉及的5G、大数据等领域,本身就可作为提升政府治理能力的抓手,通过数字量化的手段,地方政府能更加便捷地获取信息和针对性施政,如在本次抗击疫情中,浙江省利用信息科技实施的“五色图”方法,就较为精准地评估了省内各地的疫情状况。另一方面,社会资本、市场化管理方式引入项目建设,在长期与社会资本进行合作的大环境下,地方政府需要“放下身段”,和社会资本进行密切互动。政府治理体系和治理能力提高后,又可以反哺项目“新基建”项目,提升新基建资金的使用效率。

 

三、制约“新基建”发展的主要因素

(一)相关配套政策和部分协调机制不健全

“新基建”的应用涉及国民经济各个企业、行业乃至全社会的数字化体系建立,只有从企业、行业以及政府层面协同推进,才能最大化发挥新基建的效益。从企业层面看,相当一部分企业仍欠缺数字化的思维模式和在管理、运营、市场等方面的完整体系。从行业层面看,往往是各行业管理部门独立制定和实施自己的专项规划,相关配套体系还未建立,无法为各类新型基础设施的统一部署提供有力的组织保障。从政府层面看,用地、用能和资金等配套政策尚不完善,也成为制约“新基建”发展的另一因素。

 

(二)部分地区财政资金自给率偏低

疫情冲击下部分地方财政负担持续加重,而其中以中西部地区更为突出。比如,根据目前各地公布的2020年基建投资计划,河南省的年度投资计划超8000亿元,居各省市年度投资排名第一,但其2019年财政资金自给率仅37.6%;西部陕西、甘肃、云南、贵州等省份2020年投资规模也在4000亿~5000亿元,但上述省份财政自给率均普遍不足40%,且债务率相对较高。与计划投资规模相比,偏低的财政资金自给率或成为制约当地新基建投资的一个重要因素。

“新基建”的主要特征、规模测算及影响因素分析

(三)社会资本参与“新基建”积极性存疑

理论上,社会资本对于“新基建”有着更强的参与动力,可以通过更少的政府资金来撬动更大规模的民间投资。但同时也要看到,由于“新基建”相关领域多是技术密集型,研发成本高、周期长。对于企业而言,前期巨大的投资支出并不能在短期内产生效益,加上各类电力、电子设备使用寿命较短,技术更新换代较快,投入使用后,后期管护成本增加了整体运营成本。“新基建”如果不考虑运营模式与当地市场需求,将会出现长期“入不敷出”,“新基建”不但成为各地政府的负担,也会影响社会资本参与积极性,不利于可持续健康发展。

 

(四)对传统基建易产生挤出效应

随着各地纷纷加速布局“新基建”,部分地区把大量人力、财力、物力都投向“新基建”,容易造成过分追求新基建而忽视传统基建。此外,如果缺乏统筹规划,大规模、多主体推进新基建项目,将会出现重复建设、产能闲置现象,易造成资源浪费。截至2019年末,广东、江苏、北京、上海充电桩保有量均超过5.5万个;其他地区在经济基础、人口密度和新能源汽车保有量等方面与以上四省市仍有差距,如果盲目大规模投资充电桩将造成产能过剩和资源浪费。

 

四、政策建议

 

(一)搞好政策配套,完善各领域之间协调机制

努力构建以财税、金融、产业等协调的基础设施发展政策体系。在财政政策上,要发挥财政性资金带动作用,加大对基建短板以及创新性基建等重点项目的投入,推进相关企业的减税降费、适当加大对研发成本的补贴等;在金融政策上,要持续推进降低相关制造业企业的融资成本,重点支持符合条件的企业在科创板、创业板、新三板以及区域性股权交易市场等上市挂牌。在产业方面,要加强新型基础设施各领域彼此之间的相互照应,确保整个系统整体优化和协同融合,建立健全政府、企业和行业组织等的协同推进机制,加强在技术攻关、标准制定等方面的协调配合。

(二)拓宽资金来源,提高财政资金用于“新基建”的比例

在当前经济形势下,要积极拓宽“新基建”资金来源。一是要适当扩大财政赤字容忍度,提高财政赤字占GDP比重;二是发行特别国债募集的部分资金,可以适当用于减税、增加转移支付、重点项目投资等;三是扩大地方专项债发行规模,并提高募集资金用于新型基建项目的比例;四是引导金融机构以信贷等方式积极加入新基建的建设中。同时要加强地方政府债务管控,维护“新基建”市场健康发展。

 

(三)发挥市场作用,调动各方主体参与积极性

充分发挥市场配置资源的决定性作用,地方政府要继续推进“放管服”改革,不断优化项目投资流程,提高项目投资参与的便利化程度,进一步优化投资环境,减少市场资本参与的交易成本。要进一步放开基建投资领域的市场准入,给予多元化主体公平参与的机会,通过调整“新基建”运营管理企业的要素价格等方式,增强民间资本对于新基建的参与动力。

 

(四)统筹发展规划,合理布局新型基础设施建设

各地要结合地区经济发展实际,因地制宜做好新基建发展规划。一方面要立足城市群、大中小型城市发展特色以及优势资源禀赋,合理布局新基建发展,打造不同区划新基建发展战略;如针对不同地区的人口特征,制定倾向型投资,重点加大人口流入地区的5G、智能化、轨道交通等新型基础设施建设等。另一方面,要充分发挥各种基础设施建设的协同作用,避免过度投资和重复建设的问题,造成新的产能过剩和资源浪费。

作者简介:施勇,经济师,中国人民银行淮安市中心支行。    
原文发表于《现代金融导刊》2020年第7期

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